经济观察报记者杨兴云

一项政治民主化的尝试正在广州悄然展开。日前，中共广州市委正式以发文的方式印发了《中共广州市委政治协商规程（试行）》（下称《规程》）。

这份被称作指导新世纪新阶段广州政治协商工作、推进民主法制建设和多党合作的“纲领性文件”，明确提出了政治协商的原则、基本方式，规定了政治协商的主要内容、形式和程序。

中共广州市委一位人士告诉本报记者，政治民主化尝试是根据中央赋予广东“科学发展，先行先试”的重大使命，而进一步加强政治协商的制度化、规范化、程序化，是政治民主化尝试的重大举措。

领导和主持《规程》起草工作的中共广州市委常委、广州市政协主席朱振中在近期一次讲话中也提到，《规程》针对广州目前的政治协商还不够规范等问题，“着眼于变政策性协商为制度性协商”，就进一步加强政治协商的制度化、规范化、程序化，提出了许多新的观念和新的做法，是“进一步加强多党合作和政治协商建设，推动广州社会主义民主政治新发展的重大举措。”

汪洋主导点名广州试点

 “汪洋书记到广东工作后，就高度重视该项工作”，广东省委办公厅一位了解内情的官员向本报记者表示，关于《规程》的酝酿起草，汪洋曾经亲自给中共广东省委常委、广州市委书记、市人大常委会主任朱小丹“当面交任务，明确提要求”。

汪洋认为，中国正在经历着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要历史时期。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为上层建筑，也要适应变革，积极探索，不断自我调整自我完善。

在此基础上，汪洋要求,广东要在全国率先制定《政治协商规程》和《办理政协提案规程》。

 “最初汪洋提出要广东省政协代拟《政治协商规程》，后来文稿出来后，他又批示征求广州市委的意见，并要求广州发挥民主法制建设试点城市的作用，率先开展制定和实施政治协商规程的探索，在全省先行先试。”上述官员表示。

根据汪洋的指示，中共广州市委书记朱小丹要求广州要完善重要问题政治协商制度，制定政治协商规程，科学界定和具体细化政治协商的内容，明确规定政治协商的程序。同时率先在全省制定《政治协商规程》，在推进政治协商制度化、规范化和程序化建设方面先行先试。

随后，经过广州市政协组织专门人员经过半年的紧张工作，期间数易其稿，最终提交广州市委常委会讨论通过后，将《规程》呈报汪洋阅批。

汪洋在2009年8月13日对《规程》的批示是，“感觉《规程》总体是成熟的，可以在广州试行。如试行顺利，明年下半年适当的时候向全省推广。”

据相关人士透露，对于《规程》，广州市政协党组从今年3月开始代拟工作，半年内十易其稿。并多次以书面形式征求了市各民主党派、市直有关部门和单位、各区、县级市政协和市政协主席会议成员、秘书长会议成员、专门委员会主任的意见；先后召开了市各民主党派座谈会、部分区和县级市政协座谈会、市直有关单位座谈会、各区和县级市政协主席座谈会、部分政协委员座谈会听取意见；先后走访了市各民主党派和市工商联听取意见；还以书面方式征求了全国政协有关部门的领导和专家的意见。因此，《规程》是集思广益的结晶。

未经协商的，政府不实施

朱振中认为，《规程》有许多创新和“亮点”。其一是细化了两种政治协商方式和十项主要内容。如“市委同市各民主党派政治协商的主要内容”中的“中共广州市代表大会和委员会的重要文件”、“本市经济社会发展的中长期规划”、“本市有关城乡建设的总体规划和行政区划的重大调整”等是根据需要首次提出来的。

其次是统一了政治协商的五个主要程序。即：制定协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈五个程序。其中，首次明确市委每年一月底前要制定出协商计划，同时还进一步明确了每个程序的责任部门和责任人的职责，明确了每个程序与环节的工作、分工和时限等要求。

第三是要求建立政治协商督办落实机制。要求由市委办公厅牵头，建立政治协商督办落实联席会议制度，召集市政府办公厅、市政协办公厅、市委统战部、市委政研室等部门定期召开会议，就政治协商的组织实施、跟进落实、督办反馈等工作进行沟通、协调和研究。并由市委办公厅牵头，每年组织上述部门对政治协商的落实情况进行检查。

第四是强调把是否重视政治协商作为考核领导班子和领导干部的重要内容。明确了市委、市政府把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考察考核的重要内容。

尤其值得注意的是，《规程》还首次提出了对需要协商的内容进行协商，将成为相关事项提交决策的先决条件。《规程》明确规定“需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交市委决策、市人大常委会表决通过、市政府实施。”

《规程》明确，市委或市政府主要负责同志要亲自阅批政治协商成果的办理情况，特别重要的政治协商成果要列入市委常委会议或市政府常务会议进行研究。市委常委会议或市政府常务会议对政治协商成果的讨论决定，市委、市政府负责同志的批办意见纳入督办范围。市委办公厅原则上在三个月内书面向参加协商的市各民主党派、无党派人士、工商联反馈办理结果。

采访中记者还了解到，《规程》在酝酿起草过程中，参考和借鉴了国外民主化进程中的一些成熟经验和做法。

例如，对有关政治协商来历的介绍，参与《规程》起草工作的广州市政协副秘书长王志雄就将其作如下解释：从世界范围来看，政治协商最早出现在十九世纪30年代。当时，英国工人协会向国会提出了《人民宪章》请愿书，提出年满21岁的男子都应该有普选权，选举投票应秘密举行，废除议会候选人的财产资格限制，国会每年举行一次改选，平均分配选区。历经几次流血和挫折，宪章运动最终取得了胜利，平民百姓取得了选举平等和参政议政的权利。英国宪章运动的胜利，不仅使英国自此迈出了议会民主的一大步，而且还使世界许多国家纷纷仿效，建立了能够制订法规与开展政治协商的参众两院，或所谓的“上院”、“下院”。

政治民主化新标杆

对于《规程》的制订和实施，众多民主党派人士及相关研究政治学领域的专家几乎都表示了欢迎和肯定。有专家甚至认为，《规程》是现行政治体制下，政治民主化所能达到的一个新的标杆。

长期关注中国政治民主建设的中山大学哲学系教授袁伟时向本报记者表示，广东历来有开风气之先的传统，在政治民主化方面也有较好的基础，因此，广州在全国率先创新政治协商制度也算是“水到渠成”。

政治学研究专家、广州市社科院彭澎在接受本报记者采访时认为，《规程》更多的是程序及议事规则上明确了政治协商的功能，在一定程度上增强了政协的地位和影响力，但在制度层面仍然没能有更大的突破和变革。

他表示，早些时候，广州一些商会和行业协会的人士曾经提出，能否将商会和行业协会在政协中单独列为一个界别，最终也不了了之，说明要在制度层面有所变革实在是“太难了”。

 “政协与人大不同，组成人员中更多的属于社会精英，文化层次较高，其参政议政的作用和空间仍然有待进一步强化和拓展。”

与此同时，一些民主党派人士认为，《规程》在一些方面仍需细化，方才更具操作意义。民进广州市委参政议政处处长梁晓玲表示，在此之前，政协的协商更多地偏重于政协内部工作的协商，例如工作议程、日程之类的，而对一些重大事务以及重大方针政策参与方面，由于给出的时间通常很短，民主党派很难就此达成真正意义上的共识，使参政议政效果大打折扣。在这方面，现在已有很大改进，相信通过《规程》的实施，协商的相关内容会更加落到实处。

梁晓玲还认为，在《规程》的内容中，对“重大问题”、“重大项目”的界定不是很清楚，不知界限何在。

此外，有分析人士特别提到，政治民主化试点之所以选择广州而不是深圳，其主要原因在于广州作为非特区的省会城市，在全国应该更加具有代表性，其成功实施之后，也更加具备示范意义。

附：中共广州市委政治协商规程（试行）

中共广州市委政治协商规程（试行）

　  为了规范广州市的政治协商工作，提高政治协商实效，推进社会主义民主政治建设，按照中共十七大关于“推进政治协商制度建设”和“把政治协商纳入决策程序”的要求，根据《中国人民政治协商会议章程》和中央、省委、市委有关政治协商的具体规定，结合广州市实际，制定本规程。

第一章　总则

第一条　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。政治协商作为这一制度的重要组成部分，反映了发展社会主义民主政治的要求和特色，是中国共产党领导的多党合作的 重要体现，是我国社会主义民主的重要形式，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。

　　第二条 以邓小平理 论、“三个代表”重要思想和科学发展观推进政治协商的制度化、规范化、程序化，发挥社会主义协商民主的作用，有利于广开言路、集思广益，促进决策的科学化、民主化；有利于增进理解、扩大共识，形成团结民主、活跃和谐的政治局面；有利于加强和改善中国共产党的领导，巩固中国共产党的执政地位。

第三条 政治协商的原则：把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行协商的原则，切实做到“对重大问题的协商在市委决策之前、市人大常委会通过之前、市政府实施之前”，切实加强重大问题在决策执行过程中的协商；党总揽全局、协调各方的原则，由市委统一部署、协调并认真组织实施； 民主协商、平等议事、求同存异、增进共识的原则，发扬民主，鼓励各种意见的充分表达和沟通。

第四条 政治协商的两种基本方式：一种是市委同市各民主党派的政治协商；一种是市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商。

　　第二章　市委同市各民主党派的政治协商

　　第五条 市委同市各民主党派政治协商的主要内容。

　　一、中国共产党广州市代表大会和委员会的重要文件；

　　二、拟提请市人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案）；

　　三、市委提出的按规定需要协商的市级领导人人选；

　　四、本市经济社会发展的中长期规划；

　　五、本市政治、经济体制改革方面的重要决策；

　　六、本市有关城乡建设的总体规划和行政区划的重大调整；

　　七、市政府工作报告；

　　八、关系本市民生和事关全局的重大问题；

　　九、通报重要文件和重要情况并听取意见；

　　十、其他需要同市各民主党派协商的重要问题。

　　第六条　市委同市各民主党派政治协商的主要形式。

　　民主协商会。每年至少举行两次。市委根据第五条的内容和工作需要召开，邀请市各民主党派、工商联负责同志和无党派代表人士参加，市委主要负责同志或分管负责同志及有关职能部门负责同志到会通报情况，听取意见，进行协商。会后，形成《民主协商会纪要》。

　  谈心会。每年举行一至两次。市委主要负责同志或分管负责同志根据市委确定的协商议题或市各民主党派提出的协商事项，邀请市各民主党派、工商联主要负责同志和无党派代表人士举行小范围谈心活动，就共同关心的问题或某个方面、某个领域的问题，交换意见，沟通思想，增进共识。

　　专题座谈会。市委或委托市委统战部根据工作需要和共同关心并需要协商的议题召开，邀请市各民主党派、工商联负责同志和无党派代表人士参加。市委或市政府负责同志及有关职能部门负责同志到会通报情况，听取意见和建议。会后，形成《专题座谈会纪要》。

　　通报会。每半年举行一次，也可根据需要随时举行。市委或委托市委统战部向市各民主党派、无党派人士和工商联通报政治经济和社会发展形势、重大决策执行情况、重要工作情况、传达重要文件并听取意见。

　　书面建议。除上述协商形式外，市各民主党派、无党派人士和工商联也可就关心的重要问题以书面形式向市委或有关部门提出书面意见或建议。

　　第七条 市委同市各民主党派政治协商的主要程序。

　 　制定协商计划。每年一月底前，市委根据年度工作重点和市政协党组的建议以及听取市各民主党派、无党派人士和工商联的意见，研究、提出全年与市各民主党派、无党派人士和工商联进行政治协商的计划，并书面通知市各民主党派、无党派人士和工商联；市委办公厅、市委统战部共同组织落实。调整和新增加的政治协商 内容，由市委根据工作需要和实际情况决定并书面通知市各民主党派、无党派人士和工商联。

　　做好协商准备。市委召开民主协商会，一般提前十五个工作日由市委办公厅书面通知市各民主党派、无党派人士和工商联，提前十个工作日向参加协商的市各民主党派及有关人员提供协商材料或相关的资料，并支 持他们做好与协商相关的调研等工作。请市各民主党派、无党派人士和工商联结合协商议题，在调查研究、听取和集中本党派、团体成员意见的基础上，形成本党派、团体的意见或建议。其他形式的协商活动，由市委办公厅、市委统战部参照召开民主协商会的做法，做好准备。

　　开展政治协商。市委办公厅、市委统战部组织实施。民主协商会由市委主要负责同志主持。其他形式的政治协商活动，视协商议题，由市委主要负责同志或分管负责同志主持。

　　汇总协商成果。协商活动结束五个工作日内，市委办公厅、市委统战部汇总整理出民主协商会纪要、专题座谈会纪要、其他协商意见或建议，报市委审定后送发参加协商的市各民主党派、市有关单位。

　 　协商成果办理与反馈。建立健全市委同市各民主党派、无党派人士、工商联政治协商成果的办理与反馈制度。市委或市政府及职能部门的主要负责同志和有关负责同志要亲自阅批政治协商成果的办理情况，特别重要的政治协商成果要列入市委常委会会议或市政府常务会议进行研究，形成采用成果的意见，作为市委、市政府决 策的重要依据。市委、市政府的督办部门要将市委常委会会议或市政府常务会议对政治协商成果的讨论决定，市委、市政府负责同志的批办意见纳入督办范围。各承办单位要及时向市委、市政府的督办部门和市各民主党派反馈办理进度与有关情况。市委办公厅原则上在三个月内书面向参加协商的市各民主党派、无党派人士、工 商联反馈办理结果。

第三章　市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商

　　第八条 市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的主要内容。

　　一、市委或市委、市政府联合作出的有关全市政治、经济、文化、社会和生态发展大局的重要决议、决定、意见；

　　二、本市国民经济和社会发展五年规划；

　　三、市政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、预算报告；

　　四、市法院和市检察院工作报告；

　　五、拟提请市人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案）；

　　六、市委提出的按规定需要协商的市政协领导班子成员、机关和各个专门委员会负责人人选；

　　七、本市的重大建设项目；

　　八、关系本市民生和事关全局的重大问题，应对各类重大危机的预案和实施方案；

　　九、市各党派参加市政协工作的共同性事务，市政协内部的重要事务及有关爱国统一战线的其他重要问题；

　　十、市委、市人大常委会、市政府、市政协和市政协参加单位提出的其他政治协商事项。

　　第九条 市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的主要形式。

市政协全体会议。一般每年举行一次。听取和审议市政协常务委员会工作报告、提案工作情况报告；选举任免市政协常务委员会组成人员；协商讨论市政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、预算报告，市法院、市检察院工作报告，以及协商讨论第八条的有关内容。市委、市政府班子成员和有关职能部门主要负责同志 出席会议开、闭幕会，参加会议的小组讨论，市委、市政府及职能部门有关负责同志应参加专题座谈会和大会发言，听取意见，与委员共商发展大计。会后，形成《市政协全体会议纪要》或市政协全体会议建议案。

　　市政协常务委员会会议。一般每季度举行一次。协商讨论第八条的有关内容；协商讨论市委提出的或同意市政协党组提出的事关政治、经济、文化、社会和生态发展大局的年度协商议题，听取市委或市政府及有关职能部门负责同志就协商议题所作的报告 或说明，提出意见和建议，开展专题协商议政；审议市政协常务委员会工作中的重大事项，审议提交市政协全体会议的文件。与协商议题有关的市委或市政府负责同志及有关职能部门负责同志到会通报情况，听取意见，共同协商。会后，形成《市政协常务委员会会议纪要》或市政协常务委员会会议建议案。

　 　市政协主席会议。一般每月举行一次。协商讨论第八条的有关内容；审议拟提请市政协常务委员会协商的议题；安排协商活动，决定协商形式和内容。与协商议题有关的市委或市政府负责同志及有关职能部门负责同志到会通报情况。未担任市政协主席会议成员的市民主党派主要负责同志列席会议。会后，形成《市政协主席会 议纪要》或市政协主席会议建议案。

　　市政协常务委员专题协商会。一般每年举行一至二次。市政协主席会议根据工作需要和实际情况决定。协商讨论市委、市人大常委会、市政府提出的须在市政协进行协商的议题，或协商讨论市政协党组根据市政协参加单位研究确定拟提请市委、市政府及有关职能部门协 商的议题。与协商议题有关的市委或市政府负责同志及有关职能部门负责同志到会通报情况，听取意见，共同协商。会后，形成《市政协常务委员专题协商会纪要》。

　　市政协党组受市委委托召开的专题座谈会。按照市委确定的主题，市政协党组组织相关界别委员代表围绕主题协商讨论，提出意见或建议。会后，形成《市政协专题座谈会纪要》。

　　市政协秘书长会议。协商讨论参加市政协的市各民主党派、无党派人士、各人民团体共同关心的问题，向市政协主席会议、常务委员会提出意见和建议；协商讨论市政协、市各民主党派和市工商联机关的共同事务和重要活动安排。会后，形成《市政协秘书长会议纪要》。

　　市政协专门委员会会议。不定期举行。协商讨论市委、市人大常委会、市政府职能部门提出的须市政协专门委员会协商的议题，或协商讨论市政协专门委员会拟提请市委、市政府职能部门协商的议题。会后，形成《市政协专门委员会会议纪要》。

　　市政协内部协商会议。市政协常委会议或主席会议决定和组织召开。协商讨论市各党派参加政协工作的共同性事务，市政协内部的重要事务及有关爱国统一战线的其他重要问题。市政协各组成单位主要负责同志、各界代表人士参加。会后，形成《市政协内部协商会议纪要》。

　　书面协商。市委把重要文件（草案）以书面形式征求市政协的意见，市政协集中参加市政协的各民主党派和各界代表人士的意见以书面形式反馈给市委；市政协也可就市各民主党派和各界代表人士关心的重要问题以书面形式向市委提出协商意见和建议。

　　第十条 市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的主要程序。

　 　制定协商计划。每年一月底前，市委根据年度工作重点和市政协党组听取市各民主党派和各界代表人士意见提出的建议，研究确定市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的年度计划，书面通知市政协。市政协党组在一个月内研究、提出落实政治协商年度计划的方案，提交市政协主席会议审定后通知市各民主党 派和各界代表人士。市委调整和新增加的政治协商内容，在协商前二十个工作日通知市政协；市政协主席会议审定后书面通知市各民主党派和各界代表人士。

　 　做好协商准备。每项协商活动，一般提前十五个工作日书面通知市各民主党派和有关各界代表人士，提前十个工作日把协商材料提供给参加协商的市各民主党派和有关各界代表人士。为保证协商质量，市政协党组要组织市政协各专门委员会和委员开展专项调查研究，听取各方面的意见建议，形成协商材料。与协商议题有关的 市委或市政府负责同志及有关职能部门要支持市政协做好与协商相关的专题调研、委员视察、咨询通报等工作，并主动向参加协商的市各民主党派和有关各界代表人士提供相关的资料。需要在市政协进行协商的重要地方性法规（草案），主持起草的有关职能部门在起草和形成过程中要采取各种形式征求市政协委员的意见，为协 商做好准备。

　　开展政治协商。市委委托市政协党组根据政协章程和有关的规章制度组织实施。各种形式的协商活动，视协商议题，市委委托市政协党组书记或副书记、有关党组成员主持。

　 　汇总协商成果。协商成果包括市政协全体会议纪要、常务委员会会议纪要、主席会议纪要、常务委员专题协商会纪要、专题座谈会纪要、秘书长会议纪要、专门委员会会议纪要、内部协商会议纪要；市政协全体会议建议案、常务委员会会议建议案、主席会议建议案；其他书面形式的协商意见或建议。属于协商本市大政方针的 市政协会议纪要，一般在协商会议结束七个工作日内报送市委、市政府及参加协商的市各民主党派和有关各界代表人士；协商政协事务的会议纪要，一般在协商会议结束七个工作日内送市各民主党派和有关各界代表人士。市政协全体会议建议案、常务委员会会议建议案、主席会议建议案，应在提交协商会议协商的专题调研报告 基础上根据协商提出的意见或建议修改、补充，报送市委或市政府和与协商议题有关的市委或市政府负责同志及有关职能部门。其他书面形式的协商意见或建议，一般由市政协办公厅、专门委员会根据委员提出的意见或建议，经市政协秘书长会议或专门委员会会议审议后，报送市委或市政府及有关职能部门。

　　协商成果办理与反馈。市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的成果（各类政治协商会议纪要、建议案和其他书面形式的协商意见或建议）的办理与反馈，原则上参照市委同市各民主党派政治协商成果的办理与反馈办法。

　　第四章　政治协商的保障与考核

　　第十一条 第五条、第八条明确规定需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交市委决策、市人大常委会表决通过、市政府实施。

　 　第十二条 建立政治协商督办落实机制。由市委办公厅牵头，建立政治协商督办落实联席会议制度，召集市政府办公厅、市政协办公厅、市委统战部、市委政研室等部门定期召开会议，就政治协商的组织实施、跟进落实、督办反馈等工作进行沟通、协调和研究。并由市委办公厅牵头，每年组织上述部门对政治协商的落实情况 进行检查。

　　第十三条 市委、市政府把能否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考察考核的重要内容。

　　第十四条 市委办公厅负责政治协商的协调、督办和落实工作。

　　第五章　附则

　　第十五条 本规程市辖各区、县级市党委参照执行。

　　第十六条 本规程自下发之日起执行。

　　第十七条 本规程由市委办公厅会同市委统战部负责解释。