当前位置当前位置:首页 > 委员视角 > 正文

征地拆迁中的问题之探讨



发布时间:2011-06-09 浏览次数:4115
 

作者简介

    赵林元律师,男,1986年毕业于上海华东政法学院,现任上海永乐律师事务所主任,浦东新区政协委员、浦东新区人民政府法律顾问、浦东新区律师工作委员会副主任、浦东新区纪律检查委员会监察局特邀监察员。

   

征地拆迁中的问题之探讨

 

拆迁面积补偿的合理性

    多年来,接触到许多在集体土地上为建设重大工程项目进行征地拆迁补偿的事情。其中的某些东西,如政策的某些规定和实践中的一些做法,至今仍是不能理解其究竟,作为一介从事实践的法律人,尤为于心不甘。

    譬如宅基地使用权面积的计算(注:这里的宅基地是土地概念中的一个部分)

    宅基地使用权面积的计算,是在征地过程中对被拆迁人进行补偿必须要做的一项工作。根据法律及政策规定,对于农村集体土地上进行征地拆迁,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用(物权法第四十二条)。但是,对于如何足额支付宅基地补偿费的问题,相信全国各地的具体做法并不完全相同。

然一些地方,在具体计算宅基地使用权面积的做法上,有些疑惑不能使人理解。对于农村宅基地,每户的面积是村、镇组织根据政府的规定来确定的(当然结合该户的人口)。那么在征地拆迁进行补偿时,计算面积应以实际丈量的或权证中已确定的农民使用的宅基地面积为准。但有些地方的做法,就不能理解了,其是按照该户家庭的住房的建筑面积来确定宅基地的使用面积,从而进行计算补偿金额。问题在于农民建造的居住房所占的面积只是宅基地当中的一部分,以农民建造的居住房的建筑面积代替以宅基地的实际使用面积,这样的计算,无非将出现或者房屋的建筑面积大于宅基地的面积,或者小于宅基地的面积,两者面积等同的情况微乎其微,而作如此的计算是否缺乏合理性呢?疑惑也。

死人不及活人的计算法?

    曾碰到这样一个案子:张先生,出生于农村,大学毕业后,离乡进城居住、生活和工作已十多年。现老家房屋征地拆迁,父母早亡,其弟就代表全家与拆迁单位签订了征地动迁补偿安置协议,得动迁款若干,后因家人对该款产生矛盾,遂引起纠纷。

    矛盾的焦点在于,动迁单位认为虽然建造老房时,权证表中列有张某、其弟及父母,但后来张某户口迁出,并且为非农户口,不再是农村集体组织的人员了,故拆迁补偿款中其就不应享有宅基地使用权补偿款了。而张某认为,进行征地拆迁在予以补偿时,根据规定是依有效的宅基地使用权证来计户计算进而给予补偿的,现这有效的宅基地使用证上,裁明我是作为共有人之一的,凭啥认为我是无权享受其中的宅基地使用权补偿款呢?而且,有的宅基地证上登记的两个老人都已过世,你们在计算宅基地使用权补偿费时照样发放,这怎么解释。人都已死去了,能算集体组织人员吗?我毕竟是一个大活人,倒不能享受宅基地使用权补偿款,道理讲得通吗?

    双方的话讲得似乎都有道理,却很难说服对方,但事情终究应得到解决。我想在他们的认识上是不是存在偏面的地方呢?大家知道,农村中农民所使用的土地,具有强烈的身份属性,是集体组织无偿分配给本集体组织成员使用,非本集体组织成员是无权、无资格享有的。所以,在上述的纠纷案中,张某与其父母、弟早年在宅基地上申请建房时,他是作为宅基地使用权人之一的,现在因征地拆迁,致宅基地的使用权被征收掉,而作为相应对价支付的宅基地使用权补偿款中,张某理应享有相应的份额。除非,张某被取消了本集体经济组织成员和无偿使用宅基地使用权的资格。但是根据张某现在的情况,其实际已不具备了本集体组织成员的条件,因为作为成员之一,首先必须是农民,只有农民的身份才具有受到无偿分配使用农村土地的条件,城镇居民不应作为无偿使用农村土地的对象;而且,张某的户口也早已外迁,也说明其已不隶属于本集体组织。所以,在现有农村土地政策之下,即农村宅基地是农村集体经济组织无偿提供给本集体成员享有的,并且按户计算。这样在该户中出现集体组织成员减少时,宅基地仍由一户中剩余的成员共同使用。这种理解之下,宅基地的使用权补偿款相应地则由剩余的成员共同所有,那么,张某是不应享有宅基地补偿款的。然而另有一个问题是,是何人何时或者有何规定认定或取消了张某作为本集体组织成员的资格?就单单凭某些单位的认为吗?笔者认为,是不是存在制度上的缺失呢?

    另外,在张某的上述辩解中,谈到宅基地证上的人都已死去,还有使用权补偿款的计算发放。这曾也是笔者的疑惑,而该疑惑已在笔者博客文《继承纠纷中,因拆迁支付的土地使用权补偿费应该这样处理》有所涉及。因为依前述理由,宅基证上的人员已故世,自然就不是该集体经济组织的成员了,宅基地的使用权人自然也不是已故世的人,所以宅基地使用权补偿费也就不应计算发放,如计算也不是使用权人所得。否则,就会产生活人不及死人的情况发生。

    这样的分析,似乎清晰,不存疑惑。然而当你的观点交流于征地动迁工作的权威人士时,他们对此是疑惑的,连这些专业的征地动迁业务的人对此有疑惑,我就更疑惑了。

地价应该谁说了算?

   本文中所称的地价,也就是土地使用权基价及价格补贴,在此为俗称。

   有地方规章规定:对集体所有土地上的农民居住房屋进行征地拆迁,其货币补偿金额计算公式为:(被拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积;同时规定被拆除房屋建安重置单价结合成新,由建设单位委托具有市房地资源局核准的房屋拆迁评估资格的房地产估价机构评估;同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准,由被拆除房屋所在地的区(县)人民政府制定并公布。

   上述的征地拆迁规定中,将房屋的价格交由市场中介机构来确定,而土地的价格则由政府来确定,这样做的话是否客观公正呢?那么为何不都由中介第三方来确定呢?

   征地拆迁之事,有征用与征收之分。征用系一种土地所有权性质不变的行为,而征收是改变土地的所有者的做法。在我国,土地的所有者不是集体就是国家,无其他主体存在。故征用意味着在某个时期内借用集体所有之地,而土地还是集体所有;而征收是将农村集体所有的土地因需要而改变为国家所有。但不管征用还是征收国家或者其他征地主体,都将做出土地方面的补偿。征用情况下,征用主体应对土地的使用者做出补偿;征收情况下,征收主体不仅应对土地使用者做出补偿,当然还应对土地所有者作出补偿。

   对于居住在农村的农民来说,他们是集体土地的使用者。只要在征地拆迁过程中,能够获得可以继续维持原有生活水平的居住条件的补偿下,他们不太考虑是征用还是征收,也无所谓为公共利益抑或非公共利益的征地拆迁。但现实情况下,往往并非如此。原因是什么呢?土地使用权补偿价即俗称的地价是否合理就直接影响到被拆迁农民的补偿利益。

   农民居住房屋的补偿金额,按上述拆迁规则,无非涉及到两个方面的补偿:一是房屋建造价;二是地价。其中房屋的建造价由中介第三方来评估确定,而土地使用权的补偿价由政府来确定。这里疑问的是,土地由国家收去了,集体所有变为国家所有了,然地价由政府来定,这是不是合理呢?就如市场中的交易,买受人对于货物的价格由自己来确定一样,很难让人接受。虽然在征收过程中有时拆迁人不是政府而是某公司,但是,土地所有者的改变,唯一指向的只有是国家,由政府来具体行使所有者的权利。既然如此,由政府来定地价就显得不尽合理了。况且,在征地拆迁过程中,作为拆迁人的公司,绝大多数就是国家控股的国有公司。

   2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定:货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。近来国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》中也有同样规定:对于货币补偿的金额,根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定,而且不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格

   既然国有土地上的房屋拆迁的补偿以房地产市场评估价格确定,为何集体土地上房屋拆迁的补偿中有关补偿项目的定价由政府说了算?不管土地为谁所有,或国家或集体,但所有权和使用权在法律上是平等的,不应差别对待。当然,或许有理由会进行解释,诸如农村的土地有流动性限制等等理由。但不管如何,总难免让人产生有长子与非长子之别的疑惑。