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应急管理,何妨一试预授权模式?

文/致公党浦东新区委员会

发布时间:2016-01-20 浏览次数:3019

 

 

应急管理是关系到生死存亡的大系统,其中有很多做法来自国内外历史上各种血的教训。灾难发生往往是突然的,应急管理面对的是突发事件,不能用日常管理的理念和手段去应对,必须集中指挥快速决策行动。

 

发达国家应急管理体系快速高效

发达国家一般都采用IMSICS应急管理指挥体系,寻求快速高效应对灾害的行动效率。其特征是简单高效,人人都懂,没有歧义。规定第一个到现场的就是指挥官,因此能够最快速地建立现场救援指挥体系。指挥权可以更替交接,但任何时候有且只有一名指挥官,避免多头指挥降低效率甚至引发混乱。指挥权下放到底,是应对突发事件的有效举措,可以让事发之地立刻建立指挥体系,采取行动。等后续救援力量到达并建立有效通讯,指挥权再更替给更高级别,交给更专业的人员。这样操作,首先可以保证最快速度响应,其次避免混乱。在统一而且单一的指挥体系下,社会各界力量能够有效整合在一起,充分发挥各自优势,应对突发事件。国家行政学院多年前引进IMSICS应急管理指挥体系,已经在省部级以上展开培训,并指定中海油试点。在基层社区,浦东民政较先引入社区救援队CERT培训也是符合此类技术标准的。因此浦东是有条件先行先试,推广这个模式的。

 

中国应急管理模式的“硬伤”

我国在非典后建设的是“一案三制”应急管理体系。其中,预案体系建设是抓手,体制建设是核心与基础,机制建设是关键,法制建设是保障。

但实际上,很多预案基本是套模板的,机制是我国独有的应急办协调联动机制。实际应用中经常出现多头指挥,而一线应急力量尤其是体制内的指挥人员往往要等待上级命令才能行动。当宁波、余姚等地因台风而导致街道、社区被淹时,交通中断,很多基层干部不是当地居民,无法到达工作岗位。民间救援队进入受灾小区时找不到基层干部,而当地没有社区救援队等应急力量受过上述指挥体系训练,没有应急指挥体系发挥作用。即使个别社区有干部到岗,他们也只是向上汇报灾情,没有实施的授权,不能行动。直到4-5天后上级指令下达后才开始救灾行动,为时晚矣。

如果在基层社区、街道,社区干部尽量从属地居民中选取,这样可以避免类似余姚的教训。浦东新区在此方面已经有基础,基层管理者有不少都是属地居民。体制上应急处突力量有条件适度综合,可以结合国际成熟经验,尝试预授权模式,让基层处置突发事件时自下而上快速反应。

 

培育基层应急指挥员,并预授权

在基层,选取本地居民进入居委会、街道等机构担任应急力量的指挥员,加以训练。上级组织要给与他们预授权,明确规定在突发灾害发生时他们有权组织调动附近资源力量搭建现场应急救援力量,先行动,后上报,并等待专业救援力量到达现场。不必在事发后寻求上报途径等待上级指示。浦东可以明确救援以属地力量为主,属地化救援力量人员组成中本地居民的比例应该在75%以上较为稳妥。

 

预授权做好减灾与备灾工作

先从属地风险评估开始,了解本地可能面对的灾害所产生的影响有哪些,后果严重程度到什么级别。然后据此准备好行动型应急预案而非统一格式模板,按需储备物资和工具,训练社群救助队、邻里互助队、社区救援队等多种类型志愿者救援力量。预先授权基层救援力量指挥人员在灾情达到一定影响程度时即可有权启动预案遂行应急救援行动。这些备灾资源的使用,也要由上级通过预授权模式下放给基层,通过授权,或者在应急预案中规定进入灾难紧急状态的启动条件,使基层在灾难发生后自动获取授权,启用应急预案,调动应急力量,实施应急响应。直到专业力量或上级支援到达现场,建立有效沟通之后再转交指挥权,并入上级统一应急指挥体系。

 

大力推广普及志愿者培训

通过统一的指挥体系标准化培训,让所有人都了解上述应急原则,能够在灾后就地自发形成有效响应,直到专业力量到达现场。上级机构,平时要对参与过培训的合格社会力量给予预授权,让他们在突发事件发生时能够就近启动应急响应,采取准确的保护措施,就地实施自救互救,等待专业救援力量到达。浦东已经和即将开展的基层减灾与应急培训中应该明确加入此类技术标准,不仅与国际接轨,对全市、全国都有示范效应。