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擦亮浦东“城市名片”

——浅析城市管理行政执法公开之困

发布时间:2013-02-04 浏览次数:4224

部分不规范的执法行为削弱了城管执法的公信力和权威性,对当事人各项权利的保障和救济造成了影响,城市的形象也被蒙上阴影。

2006年1月,浦东新区在全市率先成立了区级城市管理行政执法局(以下简称新区城管执法局),同年9月,依据《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》和《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》扩大了职权范围,目前主要行使市容环卫、市政、绿化、水务、环保、工商、建设、房产、规划、城市交通、林业、食药品、文化、镇政府等十五大类的全部或部分行政处罚权,涉及法律法规规章约150部,近1000项处罚条款。

城管执法之难

浦东新区城管执法工作的特点可以概括为执法领域多、管理面积广、执法人员少、工作要求高。在执法力量配备上,新区共有城管执法人员1200多名,管辖面积1210平方公里,每平方公里执法力量约1人。而市中心卢湾区,面积约8平方公里,城管执法人员224人,每平方公里执法力量约28人;城乡结合闵行区,面积约372平方公里,城管执法人员520人,每平方公里执法力量约1.4人。

其他区县现有的城管执法范围涉及十类执法领域、近二百五十项行政处罚条款,与其他区县相比,新区城管执法工作界面比较宽,涉及十五大类,近一千项行政处罚条款。

在工作机制上,新区城管执法程序涵盖了行政处罚简易程序、一般程序、申请司法执行程序、行政强制执行等各类执法程序;在执法方式上则既有日常执法,也有集中整治。由于上述因素,目前,新区城管执法工作面临疲于应付的状况,只能将有限的力量集中于市容(对乱设摊、跨门经营的整治)、规划(对违法搭建的治理)、城市交通(对非法营运的打击)等方面。

公开执法之困

通过对2009年度新区城管执法局14件行政复议案件分析发现,当事人对执法主体、对违法行为的定性与查处均无异议,产生诉求的主要原因在于对证据的收集、认定及执法程序的不知晓、不了解、不熟悉。据统计,在行政复议、诉讼中,约80%以上的执法管理对象对行政执法程序不够清楚,同时对执法人员收集的证据不知晓。

理念的缺失。由于前几年在处罚为主、效率为先执法观念指导下,部分执法行为、处罚案件在方法和程序等方面存在一些不规范之处,当群众要求公开时,执法人员往往不敢公开。有些甚至不愿公开,在个案处理过程中,对于证据的认定、程序的解释、法律的规定往往是当事人最为迫切想知晓的,但有些执法队员由于受自身水平、意识的限制,再加上怕麻烦思想,往往不愿公开,并常常以各种理由予以搪塞。

细节的隐晦。目前,新区城管执法局对常用处罚条款的自由裁量权已经形成一系列细化标准,并在实践中予以广泛运用,但该标准依旧属于内部掌握口径,尚未对外公布。对当事人而言,由于执法自由裁量权细化的不公开,可能导致其所遭受的处罚缺乏公正性,进而对处罚的公平性产生怀疑。另外,缺少对证据的公开、核对,致使其证明力无法形成一致认识。执法人员收集的证据对当事人公开的不够充分,无论是在执法过程中还是在事后,对于证据的种类、内容、收集过程等事项公开的力度较弱,在案件处理过程中,缺少证据的核对程序,造成当事人对证据的不知晓或对证据证明力的质疑。在这种情况下,证据的有效性与合法性被削弱了,直接影响了案件处理的合法性和公正性。

听证流于形式。在城管执法领域,符合听证标准的多为三万元以上的处罚案件,属数额较大的处罚。近四年来,新区城管执法局共作出符合听证标准的处罚案件20余件,仅有2件经听证程序,其余案件当事人均放弃听证。因为,有的当事人认为即使听证了也不会被认可和采纳;有的当事人怕麻烦而主动放弃,事实上执法人员往往没有采纳听证中当事人提出的理由或证据,听证程序无法发挥法律所赋予其应有的作用。

结果公开需改善。各类行政处罚决定都采用了标准化的文书,内容以罗列违法行为要素以及法律条文科目为主,缺少执法者主观判断与定性的描述,缺乏说理性。同时,对一些重大违法行为的查处没有进行公开,缺乏对社会公众的教育。而且,执法结果缺乏主动公开。新区城管综合执法涉及到15个领域,尤其是在市容、水务、交通、房地、规划等领域均与群众的日常生活密切相关。如对一些重大违法搭建行为的处置结果对整个面上违法建筑的搭建有很好的遏制作用,但在现阶段,此类行政执法结果仍未主动公开。

拓展公开的范围与内容

目前,城管执法部门在执法公开方面的大量实践以及相对应的信息化建设的初步形成,有条件在已有的基础上对执法公开的范围与内容予以积极地拓展和丰富,同时对公开载体、时限、例外情形等方面探索制定相应的标准。

公开的内容。一是内部工作流程的公开,尤其是执法的案件内部办案流程。二是自由裁量权的细化,结合城管信息化平台,在科学设定自由裁量权细化标准的基础上进一步规范自由裁量权,同时尝试将处罚弹性较大、操作性较强、应用较成熟的自由裁量权细化标准对当事人公开。比如在市容环境、渣土倾倒、河道填埋等执法领域内,自由裁量权的细化已被广泛适用并得到市级主管部门的首肯,可探索将该细化标准对社会公开,待条件成熟后,将公开推广至城管执法所有的自由裁量权细化标准。三是建立阅览卷宗制度,当事人可以主动要求阅览执法案卷,保障其知情权与救济权。在特殊情况下,城管执法部门可以将执法卷宗向社会公信力的代表公开以供查阅。

公开的载体和时限。除了规定的政府网站及政府公报外,应当注重对社会公告资源的利用,比如居民住宅小区的公告栏、社会公共的宣传栏等。同时,要针对不同的内容,制定公开的时限。如法律依据的变化要随时更新;处罚决定的公开要设置一定的公开期限。

深化程序规范,保障公开及时、有效

在执法程序中应当注重公开的及时性与互动性,在已有的法定程序内,应当充分发挥法律赋予其的作用,防止流于形式、只重程序情况的发生。

探索证据公开、核对制度。在执法过程中,除了证人证言外,其他证据应当向当事人予以公开,允许当事人就执法人员收集的证据提出自己的意见。引入证据核对程序,执法人员应当将证据收集情况向当事人做出说明与解释,以强化证据的证明力,为发挥陈述和申辩作用提供更好的条件,防止不正当手段取证的情况发生。

深化陈述申辩制度。为有助于弄清案情事实,平等对待当事人,需要落实陈述申辩制度。陈述申辩应当贯穿案件处理的各个阶段。在简易程序案件中,通过提高执法装备的配置,以摄像、录音等方式对陈述申辩情况予以记录和保留;在一般程序案件中,强调以书面形式为主,同时规定执法人员应当对当事人陈述申辩予以必要的回应。

完善听证制度。听证程序中必须对当事人提出的诉求积极予以回应,对于涉及专业性问题可邀请专业人士进行说明。在部分重大、疑难、复杂案件中,探索社会评议方式。邀请由社会各方代表人士组成,主要成员可由人大代表、政协委员、法学学者、法律从业者、社会团体等政府体制外的人士组成的社会代表对案情进行评议,强化执法行为的合法性、合理性与适当性。对于高档别墅区内违法建筑的整治,可尝试在别墅区内进行全体业主评议,增强行政执法的公开透明,减少社会矛盾。社会评议第三方除了评议城管执法案件外,也可定期组织相关活动,向执法部门反映社情民意,以进一步督促城管执法公开工作的开展和推进。

强化执法教育性

在与群众生活密切相关的城管执法领域,应当将执法结果适时向社会公布,保护群众的知情权。探索行政执法结果公开制度。对于涉及公共利益、公共安全等的执法结果应当主动向社会公开。如水务执法中,对于水质检测的结果、对超标排放企业的处罚结果;在市政工程执法中,对于擅自掘路行为人的处罚结果均可尝试在规定时间内向社会公开,增强政府行政管理的公信力。

行政处罚作为剥夺当事人一定财产权益的行政行为,一定要以适当的方式向相对人阐述作出行政决定的事实性根据、法律性根据及其他理由,以此维护法律的尊严和政府的公信力,达到教育当事人,在全社会强化法制意识的目的。(新区政协社会法制委员会)