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政府购买服务:购买的究竟是什么?

民建浦东新区委员会

发布时间:2012-12-15 浏览次数:4133

浦东新区作为全国综合配套改革试验区和上海建设“两个中心”的核心功能区,在政府购买服务方面进行了一些有益探索。然而,由于政府购买服务是一种新生事物,在具体实践中不可避免地出现一些问题和矛盾,足以引起有关政府部门的高度重视,并采取行之有效的措施加以解决。

“政府购买服务”需走出哪些误区

政府购买服务缺少系统性规划。近年来,新区以政府购买服务名义列支的项目越来越多。与此形成鲜明对比的是,政府购买服务的中长期发展目标不够清晰,同机构改革、政府职能转变如何妥善衔接缺少前瞻性的思考,政府购买服务的管理和实施存在各自为政的现象。新区许多政府职能部门、街镇都有名义上的政府购买服务项目,但在通常情况下,都优先选择自行操作,相关工作缺少系统性规划。

政府购买服务的实施边界较为模糊。政府购买服务是个非常宽泛的概念,由于缺少法律层面的清晰界定,其实施边界较为模糊,具体实践中弹性过大。部分不属于政府购买服务范畴的项目也被夹带进来,被冠以政府购买服务的专项名称。比如部分单位为了突破机构编制限定,以政府购买服务方式聘用工作人员,甚至直接将本单位职责范围内的工作事项外包,额外增加了行政成本。

政府购买服务的方式有待规范。政府购买服务的使用方式为广大社会公众,有别于政府采购法约束的服务类项目,因此在采购方式上过于灵活,往往只有原则性规定,而缺少具体程序性要求。实践中既有采用公开招标方式的,也有采用邀请招标或竞争性谈判方式的,甚至有些项目直接定向委托服务供应商。因此,亟待建立健全相应规章制度,对政府购买服务的采购方式进行规范。

政府购买服务的评估能力相对滞后。政府购买服务采取补贴供应的方式,由政府主导确定服务供应商(即供方),而作为需方的社会公众自由选择度很小,供方容易在事实上形成垄断。由于政府主管部门力量有限,履约管理往往侧重于服务数量统计和财务核算,服务质量的评估机制不够健全,评估标准和指标体系有待完善,尤其是缺乏对社会公众反馈意见的采集和分析。

路径选择:严格界定  公平竞争

严格界定政府购买服务范围。建议紧扣政府购买服务的核心宗旨,科学严谨地界定政府购买服务的范围。首先,政府购买服务的使用方应当是社会公众;其次,政府购买服务范畴应包括义务教育、医疗卫生、养老、就业等基本公共服务,而政府自身使用的服务则不在其列。对于从政府机关或事业单位剥离、且属于基本公共服务范畴的事务,有两条路径可供选择:一种方式是补“需方”,直接向社会公众发放补贴,由社会公众自主选择服务供应商,市场化程度较高的社会服务适合采用这种方式;另一种方式是补“供方”,由政府出面选择服务供应商,目的在于实现规模效应,规范市场秩序,同时有针对性地培育社会组织,促进市场发育完善。上述两种方式不可偏废,应当紧密联系,按需择优采用服务供给方式。

 

此外,政府主管部门还应该广泛听取社会公众和专家学者等各方面的意见,因地制宜、科学合理地界定政府购买服务的范围,制订政府购买服务目录,明确具体服务类别和项目名称,并建立动态调整的工作机制,这是浦东新区政府购买服务有序发展的重要前提。北京、广东等地对政府购买服务实行专项规划和目录管理的做法,以及在此基础上采取的制度创新,都值得浦东新区充分借鉴。

制订政府购买服务中长期发展规划。在科学严谨地界定政府购买服务的种类和品目的基础上,建议将政府购买服务纳入浦东新区经济和社会发展规划纲要。根据浦东新区社会建设目标和政府职能转变方向,制订政府购买服务的中长期发展规划,主要包括政府购买服务的总体发展目标和指导思想,各阶段政府购买服务的具体内容,政府购买服务的路径方式,财政资金投入滚动预算,以及通过政府购买服务推动政府职能转变和机构改革的战略目标等。在此基础上,广泛征求区人大、区政协以及社会各界人士的意见,对政府购买服务试点工作进行总结,并制订浦东新区政府购买服务管理办法,通过规范性文件方式将政府购买服务纳入法治化管理,为政府购买服务规范有序发展提供法制保障。

健全政府购买服务的市场竞争机制。政府购买服务使用的是财政性资金,建议参照政府采购和招投标相关法律法规,按照“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用”原则制定具体操作程序。考虑到政府购买服务的专业性和复杂性,建议编制不同类型服务的采购文件范本、评审方法和标准,并建立动态维护调整的工作机制。在政府购买服务项目采购过程中,把握好三个重点环节:一是通过市场调研、专家论证以及社区代表座谈等多种方式,广泛收集各方面的意见和建议,结合项目预算科学合理地确定政府购买服务的具体需求,做好各项前期准备工作;二是严格遵守公开透明原则和政府信息公开相关规定,所有政府购买服务项目,无论采用何种采购方式,无论通过哪个平台操作,都应当通过公共媒体向社会公开信息,符合要求的社会组织均可以报名参与,建立公开公平的竞争机制;三是在评审工作中,除了充分发挥专家作用之外,还应当根据需求导向原则,建立服务对象参与项目评审的工作机制,服务对象代表在评标委员会中应占有适当的比例,以确保中标供应商提供的服务真正符合社会公众的需求。

加强对事业单位编外人员的聘用管理。据不完全统计,浦东新区机关事业单位有近万名编外人员,其中绝大部分是通过购买服务进行招募,有些为本单位所用,有些则被借调至其他机关事业单位。这种通过政府购买服务接收编外人员的方式需要转变。建议将政府购买服务同政府职能转变,以及机构改革紧密联系,对照事业单位“三定”方案,凡是继续保留由政府机关或事业单位直接承担的职能,不得以政府购买服务的名义对外委托,也不得以政府购买服务的名义聘用编外人员,以免混淆概念,造成对编外人员的管理失控。

在此基础上,建议对编外人员使用情况进行全面梳理,系统地分析编外人员从事的工作类型、所在部门以及合同性质等具体情形,采取切实措施加强对编外人员聘用工作的管理。建议新区出台统一规定,如果在编人员数量没有减少,原则上不得增加编外人员数量,并探索主动公开机构编制信息、编制核定数、在编人员数和外聘人员数,防止机关事业单位以政府购买服务名义不断增加为自身提供服务的编外人员数量,从源头上杜绝体制外隐性机构膨胀和行政不作为,从而有效降低行政成本。此外,应当规范劳务派遣公司管理费率计提标准,切实保障编外人员合法权益,尽可能减少同工不同酬引发的负面效应。

建立政府购买服务的绩效评估制度。政府在剥离了直接提供部分公共服务的职能后,应当整合资源和力量强化日常管理,建立健全事前评审、事中监督和事后评价的工作机制。

事前,要求项目实施主体提交预算依据、实施方案、绩效目标等内容,重点审查政府购买服务的必要性,需求的科学合理性,预算安排的准确性。

事中,监督的重点是督促项目实施主体严格遵守“公开、公平、公正”原则,规范有序地开展服务采购工作,切实履行合同约定。

事后,评价的重点是建立健全绩效评价指标体系和评分标准,借助第三方力量征集社会公众的意见,如实反映政府购买服务项目的实施效果,并将评价结果向社会公开,主动接受舆论监督。

建议根据绩效评价结果并充分共享政府相关部门的监管信息,构建社会组织诚信信息数据库,建立“奖优罚劣”的工作机制。对社会公众认可度较高、履约情况良好的社会组织进行嘉奖,赋予其优先接受政府职能转移,优先获得政府购买服务合同,优先享受扶持政策,简化年检程序等激励措施。对履约情况较差的社会组织进行通报,根据合同约定进行处罚,并可考虑建立黑名单制度和行业禁入制度,以净化政府购买服务市场环境,促进社会组织健康发展。

同时,建议根据浦东新区政府购买服务的项目类型,指定牵头管理部门,充分整合政府资源,加大统筹协调力度,统一政策口径和执行标准,加强对政府购买服务工作的业务指导和监督管理;对承担政府购买服务操作职能的各类平台进行梳理分析,区分服务类型适当整合归并,进一步规范操作程序;建立统一的政府购买服务信息发布渠道,方便社会组织参与竞争,充分发挥市场在社会资源配置中的基础性作用。

政府购买服务是浦东新区转变政府职能、提高行政管理效率的一项重要工作,其实施过程需要社会各方面的积极支持,正本清源、提升规范,才能真正起到服务社会公众的实际效果。

政府购买服务,就是政府将自己直接承担的社会服务或公共服务改由非营利组织或社会企业来承担,并通过“购买”的方式来支付服务所需的成本。

政府购买服务的主要方式是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。即政府购买公共服务是指政府将由自身承担的为社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成,并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约,由该社会组织提供公共服务产品,政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。